审理法院：山西省高级人民法院
案号：（2017）晋行终774号
上诉人（原审原告）王某某，女，住山西省太原市。
被上诉人（原审被告）太原市小店区人民政府
一审法院查明
原审法院查明，原告王某某居住的太原市××区办事处狄村属于市区政府确定的城中村，且属于重点推进村。2015年12月22日狄村社区居委会向营盘街道办事处（简称营盘街办）报告申请收回社区全体宅基地使用权，25日营盘街办向小店区政府提交303号收回狄村社区居民宅基地使用权的申请报告。2016年2月23日，被告作出小店区政〔2016〕5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》（简称5号决定），决定收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证；狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。同年5月，被告向营盘街办作出小店区政〔2016〕20号《关于收回狄村居民集体土地使用权有关事宜的批复》（简称20号批复），同意营盘街办关于收回狄村社区居民的集体土地使用权、由山西凯狄投资有限公司（简称凯狄公司）实施并对使用权人进行补偿的意见。该批复末尾明确：本批复若与5号文件有冲突，按本批复执行。另查明，凯狄公司成立于2007年11月27日。2010年8月6日，小店区政府以107号函告知太原市城改办，凯狄公司全权代理狄村社区居委会的经济职能，现已备案。
一审法院认为
原审法院认为，本案审查的行政行为是被告2016年2月23日作出的”5号决定”，该决定内容是：收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，注销宅基地使用权证，由狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。该收回集体土地使用权不同于征收土地，故对原告请求撤销或确认该5号决定违法的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王某某的诉讼请求。
上诉人诉称
王某某上诉称：一、被上诉人收回上诉人宅基地使用权没有足够的法律依据，是规避法律强制性规定的违法行为。（一）被上诉人收回宅基地使用权违反了《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条、第三章的规定以及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中关于土地用途管制制度、严格规范使用农民集体所有土地进行建设以及严格控制农村集体建设用地规模土地用途管控方面的强制性规定。（二）上诉人宅基地及其房屋只能通过国家征收变为国有土地，收回方式规避了《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第四十五条、《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二条的规定。被上诉人未依法办理省级人民政府或者国务院用地批复及农用地转用手续，与国家和地方性法规的强制性规定相违背。二、被诉行政行为实体违法。（一）被上诉人没有证据证明收回宅基地的行为符合村集体公共利益，也没有证明作出被诉行政行为的职权依据，不能适用《土地管理法》第六十五条的规定，原审判决明显违法。（二）凯狄公司不具有申请收回宅基地使用权的主体资格。凯狄公司是一家自然人投资的公司，没有公共事务管理属性，没有被授权的资格。被上诉人在诉讼中未提交凯狄公司改制文件，[2010]107号文件不具有证明效力。三、作出被诉行政行为的程序违法。（一）收回宅基地使用权涉及村民重大利益，没有经过村民会议讨论和决议。（二）被上诉人有五份证据形成于被诉行政行为作出之后，无法证明被诉行政行为的合法性。四、原审判决程序违法。被上诉人举证行为违反了举证期限的规定。原审判决严重超过了法定审理期限。故请求：一、请求改判、撤销或者变更太原市中级人民法院作出的（2016）晋01行初56号行政判决，或者发回重审；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人辩称
小店区政府辩称：一、撤销被诉行政行为会给公共利益造成损害。二、20号批复对被诉行政行为进行了补正，被诉行政行为不具有可撤销性。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉请求。
本院查明
本院二审查明的事实与原审认定的事实基本一致。另查明：在被诉行政行为作出前，原狄村村民就已经整体登记为非农业人口，村委会改成了社区居委会。现狄村社区基本拆除完毕。2016年2月23日，太原市国土资源局小店分局在政府信息公开答复中确认，狄村集体土地已转变为国有土地，市国土资源局的确权工作已经完毕。本案被诉5号决定的全文是：”营盘街道办事处狄村社区居民委员会及全体居民：为保证我区营盘街道办事处狄村社区城中村改造的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，现做出如下决定：1、收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证。2、狄村社区按照《太原市小店区营盘街道办事处狄村社区城中村改造拆迁安置补偿方案》对上述宅基地上附着物进行补偿，全体居民应自行对宅基地上附着物实施拆迁。3、如不服本决定，可在接到本决定之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或者三个月内向小店区人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本决定不停止执行。4、在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，申请法院强制执行。特此通知。太原市小店区人民政府”。2016年5月6日，小店区政府作出20号批复，内容为：”太原市小店区营盘街道办事处：你街办报送的《关于明确收回狄村居民宅基地使用权问题的请示》已收悉，经研究，初步同意你街办意见，现批复如下：一、同意收回狄村社区居民的集体土地使用权（宅基地使用权），具体由山西凯狄投资有限公司为主体实施收回。二、收回狄村居民的集体土地使用权（宅基地使用权），由山西凯狄投资有限公司对集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿。补偿标准按《太原市小店区营盘街道狄村城中村改造拆迁安置补偿方案》（下称《补偿方案》）执行。三、你街办须加强对山西凯狄投资有限公司收回土地使用权及拟定《补偿方案》的指导，经该公司内部民主程序通过后，进行实施收回土地使用权工作。四、你街办接文后，速送达山西××村居民委员会，并告知相关居民。集体土地使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本批复不停止执行。本批复若与小店区政〔2016〕5号文件有冲突的，按本批复执行。特此批复。太原市小店区人民政府”。没有证据表明该批复作出后进行了公告或通知了上诉人。以上事实由当事人原审提交的证据及二审庭审笔录予以佐证。
本院认为
本院认为，本案被诉行政行为是小店区政府作出5号决定的行为，争议焦点是该行政行为的合法性。根据5号决定和20号批复的具体内容，批复从两个方面改变了原决定：一是由政府直接决定收回宅基地使用权变为同意（批准）街办关于收回宅基地使用权的请示，二是收回工作的实施、补偿主体由狄村社区变为凯狄公司。虽然诉讼中没有证据证明20号批复已经进行了公告或通知，但因批复中明确要求营盘街办接文后进行送达、告知相关居民，上诉人亦在诉讼中获知了批复的详细内容，实际上该批复已对外发生了法律效力，影响到了上诉人的权利义务。根据法律规定，在上诉人（原告）不撤诉的情况下，人民法院仍应当对原行政行为继续审查并作出相应判决。
《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：”有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。可见，法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府（如颁发宅基地使用权证的区、县级人民政府）通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。本案中，5号决定以狄村社区和全体居民为行政相对人，以小店区政府名义直接决定收回上诉人宅基地使用权并注销使用权证，缺乏法律依据，该行政行为违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：”行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；...”。本案中，被诉行政行为发生在太原市大规模城中村改造的过程中，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性。虽然小店区政府5号决定直接将上诉人宅基地使用权收回并注销的行为缺乏法律依据，但撤销该决定会给城中村改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害，故本院依法确认被诉行政行为违法但不予撤销。原判决驳回诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销山西省太原市中级人民法院作出的（2016）晋01 行初56号行政判决；
二、确认太原市小店区人民政府作出《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》的行政行为违法。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人太原市小店区人民政府承担。
本判决为终审判决。
二〇一八年四月十日
来源: 当代广播站
