我国人多地少，粮食需求量大，随着城镇化的快速发展，耕地要素被鲸吞蚕食，粮食的刚性需求与耕地不断减少的矛盾日益突出。
守住耕地保护红线，保障国家粮食安全，反映耕地资源面临的突出问题，回答“耕地资源是多了还是少了、好了还是坏了”，提出切实可行的审计建议、审计方案具有重要价值。
本文以2021年某地党政主要领导干部自然资源资产离任审计中的耕地保护情况为例，探讨地理信息系统（GeographicInformation System,GIS)技术的具体应用，揭示耕地保有量和补充耕地不实等问题，为核查领导干部履行耕地保护职责情况提供可行性思路。
一、审计思路的构建
摸清省情，精准定位。紧扣领导干部自然资源资产离任审计内容，着眼地区自然资源禀赋特点，确定审计重点为耕地保有量和永久基本农田保护面积指标完成情况、土地开垦和耕地提质改造项目（以下简称“补充耕地项目”）开发建设情况、补充耕地管护情况等。
围绕重点构建大数据审计分析思路：
一是数据准备。收集领导干部任期内的地理大数据，包括自然资源部门的土地利用变更调查数据、第三次国土调查数据、永久基本农田数据、补充耕地项目数据、各年度卫星遥感影像，林业部门的自然保护地数据，生态环境部门的饮用水源保护区数据等，并对不同格式、不同坐标的数据进行标准化处理。
二是数据分析。依托ArcMAP等分析平台，对矢量数据进行裁切、叠加相交等分析方法，查找疑点。
三是疑点核实。利用多期影像数据对疑点进行初步核实，并将结果通过相关部门下发各地市进一步核查并提供举证材料，同时抽查部分疑点进行外业实地勘察。
二、审计方法的运用
（一）关注耕地保有量和永久基本农田保护面积指标完成情况
截至审计日，第三次国土调查数据暂未验收，该地区对耕地保有量和永久基本农田进行考核时仍以2018年土地利用变更调查数据为依据，审计要回答耕地保有量和永久基本农田到底是多少的重点问题，关键在于核实该数据的真实性。
基于第三次国土调查数据“所见即所得”，能够客观反映国土利用最新状况的特性，本文以其阶段性成果作为地表覆盖类型的真值。具体步骤如下。
运用ArcMAP中的“按属性选择”功能，提取两项图斑：一是从2018年土地利用变更调查数据中提取耕地（包括水田、水浇地、旱地）图斑，统计耕地保有量；二是从第三次国土调查最新数据（阶段性成果）中提取建设用地（包含农村宅基地、公路用地、公园与绿地等）、农村道路（属于农用地）、400平方米以上的坑塘水面等被用于非农建设或已不具备种植条件的非耕地图斑。
运用ArcMAP中的“相交”功能，将上述两项图斑叠加相交，得到耕地保有量不实的疑点图斑，并以土地利用现状调查最小上图面积为标准，对其进行小面积删除。
将耕地保有量不实疑点图斑与永久基本农田数据进行叠加，提取已划定永久基本农田中非耕地的疑点图斑。
上述叠加分析结果在运行时会生成每个图斑的面积（字段：Shape_Area),但该面积统计方法与自然资源部门上报耕地保有量时所用的图斑地类面积（由图斑面积扣除田土坎面积得到）不一致。
本文按照2018年土地利用变更调查数据中“图斑地类面积（字段：TBDLMJ)/图斑面积（字段：TBMJ)”的比例关系，重新计算叠加分析结果的每个图斑面积。
具体操作是在ArcMAP属性表中新建字段“净面积”，运用“字段计算器”功能，输入公式：“净面积＝TBDLMJ/TBMJ*Shape_Area".
对以上分析的结果图斑叠加不同时间的影像进行比对，初步核实图斑分析的准确性。
通过相关部门将疑点图斑下发各地市进一步核查并提供举证材料，审计人员抽查部分重点图斑，基于GPS定位功能，运用奥维互动地图等手机软件进行外业实地勘察。
经被审计单位确认后，将耕地保有量不实和永久基本农田非耕地图斑扣减，得到真实的耕地现状图斑，以“净面积”字段重新核算耕地保有量和永久基本农田保护面积。
图1显示了该地在2017年为耕地，2018年土地利用变更调查数据地表类型也为耕地，但2020年时实际已被建设占用，仍被计入耕地保有量，导致出现耕地保有量不实的情况。
（二）关注补充耕地项目开发建设情况
该地区对生态保护和耕地保护认识不到位，在生态脆弱地区、自然保护区等区域垦造耕地，不但不利于粮食耕种，还造成对生态环境的破坏。因此，审计重点核查了补充耕地项目违规选址开发建设问题，具体步骤如下。
图1 耕地保有量不实疑点地块影像，2017年（左），2020年（右）
运用ArcMAP中的“相交”功能，以补充耕地项目矢量数据为基础，与自然保护地、饮用水水源保护区、坡度大于25度的山体数据分别进行叠加分析，得到补充耕地项目违规选址开发建设的疑点图斑。
运用ArcMAP中的“按属性选择”功能，从上述疑点图斑中进一步获取管理保护更为严格的自然保护地核心区及饮用水水源一级保护区图斑。
将以上疑点图斑进行影像比对、下发核实，审计人员抽查部分图斑实地勘察，经确认后，根据图斑面积统计得到补充耕地项目在自然保护区、饮用水源保护区、坡度大于25度的山地等区域违规选址开发的面积，以及其中涉及自然保护地核心区及饮用水水源一级保护区的面积。
（三）关注补充耕地管护情况
某地落实耕地管护责任不到位，对补充耕地后续利用缺乏有效监管，新增耕地管护期内就已经“非农化”“非粮化”，导致耕地后备资源不实，影响粮食安全。审计重点核查补充耕地管护情况，具体步骤如下。
根据每年的土地开垦和耕地提质改造（旱改水）项目清单，获取审计年度内耕地数量、水田面积、粮食产能等三项指标以及项目投资总额。
运用ArcMAP中的“按属性选择”功能，从第三次国土调查数据中提取现状为园地、林地、草地等“非粮化”图斑，以及农村宅基地、公路用地、公园与绿地等“非农化”图斑。
运用ArcMAP中的“相交”功能，将补充耕地项目矢量数据与“非粮化”“非农化”图斑叠加相交分析，得到补充耕地项目管护不到位的疑点图斑。
将以上疑点图斑进行影像比对、下发核实，审计人员抽查部分图斑实地勘察，经确认后根据图斑面积统计得到补充耕地项目管护不到位导致的不实面积。
以每个补充耕地项目的不实面积与项目总建设面积的比例为基础，根据每个项目的实际投资总额测算补充耕地管护不到位可能造成的财政资金损失金额（公式：每个项目可能的资金损失金额＝不实面积／项目总面积x实际投资额）。
补充耕地项目经自然资源部门验收后会纳入储备补充耕地指标库，分为土地开垦和耕地提质改造（旱改水）两类项目，前者为新开垦耕地，产生耕地数量、水田面积指标、产能指标，后者在原有旱地上进行提质改造，不产生新的耕地数量指标，仅产生水田面积指标和产能指标。因此，根据问题图斑的项目类型，分别统计储备补充耕地指标库中耕地数量、水田面积、产能指标不实的数量。
通过本文方法，审计发现该地实际保有量突破约束性指标，未完成国家下达的目标任务，并且上述非耕地中永久基本农田划定面积超过五成。该地部分补充耕地项目违规选址开发或对补充耕地后续利用缺乏有效监管，新增的耕地管护期内就存在种植林果、挖塘养鱼等情况，甚至被住宅、仓储、公路等建设占用，导致耕地后备资源不实，占验收入库项目耕地数量、水田面积的14. 10%、5. 43%,涉及财政资金1. 17亿元。
上述审计发现的问题得到地方党委和政府的高度重视，及时出台加强国土空间用途管制、严把非农建设占用耕地审批关等多项政策，以不断健全耕地保护制度。
来源：行政审计汇编
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