一、文献回顾与问题提出
(一)乡村网格化治理的相关研究
实践的发展催生理论的创新。随着乡村网格化治理实践的丰富和深化,自2009年起,乡村网格化治理研究逐渐成为乡村治理的热门领域。在中国知网数据库中,相关文献多达近百篇。学界从网格化治理的特征模式、参与主体、工作内容、机制路径、内在逻辑、适配程度等方面进行了广泛探讨。然而,何为乡村网格化治理?是静态的结构,还是动态的过程?回答这个问题的关键在于对“化”字的理解。
结构论者认为,乡村网格化治理体现在特定的组织模式和责任网格体系之中,具有明确的特征和优势。过程论者则认为,这是权力重构、行政吸纳与秩序再生产的过程,需要推行扁平化、赋权参与者等,以消除民众的“权力泡沫”。上述两种观点对理解乡村网格化治理变革都大有裨益,从不同侧面反映了其多重逻辑。那么,是否存在能够兼顾结构和过程的理论范式?界面治理理论提供了一个新视角。
(二)界面治理理论的相关研究
界面治理理论源于诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙的人工科学研究。界面是治理系统内外部之间的连接,内部环境指向系统的实质和组织模式。该理论开放性强,能与不同治理理论融合,许多治理问题可以归结为界面的功能、目标、内部结构和外部环境问题。它还具有隐喻性,能帮助理解公众与政府的抽象交互,并呈现出从操作界面到人本界面发展的趋势与挑战。在信息时代,界面成为理解治理变革的新单位。比如河长制和网格化治理,就是通过界面集中化破解治理碎片化的变革实践。总之,界面治理理论为分析乡村网格化治理变革提供了一个新视角。
二、界面治理理论:乡村网格化治理变革的分析框架
界面治理理论的分析框架包含四个要素:外部环境、内部结构、界面属性、功能和目标。这些要素可以根据具体情境进行细分。
(一)外部环境与内部结构
外部环境是治理系统外在诸多要素的集合。内部结构是不同行动者的集体行动。外部环境包括生态环境,也包括经济、政治、文化、社会环境等。内部结构包括组织、制度、技术、文化、网络等。外部环境和内部结构都是治理变革的动因,可以将变革分为四类:外部环境驱动的强制性变革、外部环境驱动的诱致性变革、内部结构驱动的强制性变革和内部结构驱动的诱致性变革。
(二)界面属性
界面是外部环境和内部结构之间的边界。治理界面是治理主体进行交互的平台,也是实现治理绩效的载体。任何界面都是为适应外部环境、实现功能与目标而进行内部结构设计的产物。将界面作为变量,则可以将治理变革视为界面重构过程。依据界面针对的领域和层次,可以将其划分为不同类型;依据治理要素的关系,可以考察界面的面积、跨度、层次和密度;依据对象,可以划分为面向公民和面向决策者的界面等。在技术迭代和应用中,界面治理的扩散使政府呈现界面化特征。
(三)功能与目标
在界面治理视角下,治理系统的功能是为目标服务的。界面集中化程度与治理目标是辩证统一的。治理界面包括对效率、公平、能力和合法性等自身目标的追求,也包括对经济增长、社会稳定等社会目标的追求。需要关注某一治理系统本身,也需要关注其上下位系统的关系。
界面治理的四个要素共同构成了一个融合框架,可以用于描述现象、诊断问题和设计方案。可以解释治理变革;可以通过功能来解释界面设计逻辑;可以分析界面治理绩效;可以通过比较分析治理变迁。
三、研究方法与案例选择
(一)研究方法
本文采用案例研究法。一方面验证界面治理理论的适用性,另一方面探索乡村治理界面变革的特殊性。
(二)案例选择
选择河南省D市作为个案研究,主要基于其典型性、代表性及研究者之前开展的深入调研。D市在乡村治理方面积极改革,是“四议两公开”工作法的首倡之地,也在网格化治理方面成效显著。研究者曾多次实地调研,重点考察了乡村网格化治理变革的具体实践。
四、案例分析:党建引领全科网格化治理的D市实践
D市是典型的人口大市、农业大市。近年来,随着新型城镇化和城乡融合的推进,对基层治理提出了新要求。2022年初,D市在既有网格化管理的基础上,引入全域党建理念,启动了党建引领全科网格化治理工作,探索符合本地实际的新模式和新路径。
(一)乡村治理环境的演化与回应
1. 公众需求激发变革动力
在原有体制下,县乡党委政府与村级组织之间关联较强,而农民与县乡关系弱。由于缺乏交互界面,农民权益受损时常遇“求告无门”。特别是在人口流动日益频繁的当下,外出务工人口参与乡村治理更为困难。D市户籍人口的近一半外出务工,这带来了新的治理挑战。如何让在外人口参与乡村治理成为必须解决的问题。可以看出,D市网格化治理变革是外部环境驱动的诱致性变革。
1. 高位推动形成政治势能
为落实基层治理现代化要求,在省内竞争机制作用下,D市加强了对党建引领全科网格化治理的制度支持,形成了统一领导、统筹协调的工作格局,治理资源也得到下沉。这使得D市网格化治理重心不断下移,呈现政治势能推动变革的特征。
(二)乡村治理结构的形塑与协同
1. 全面覆盖推动组织同构
D市推动治理网格与村级组织同构一致,实现资源统一整合、人员统一配备等,对全市范围进行了网格划分,实现了无缝隙覆盖。与此同步的是网格员队伍建设。但专职网格员占比较低,素质有待提升,这对队伍建设提出了新要求。可以看出,D市治理组织界面呈现更扁平化特征,治理界面的“通透性”有所提高。
1. 全员下沉实现组织再造
D市发挥全域党建优势,下沉党员力量充实网格化治理队伍,并通过考核激励措施提高工作积极性。条块力量不断下移,多元主体广泛参与,部门与农村距离拉近,呈现党建引领全科网格化的治理逻辑。
1. 多元参与落实治理协同
D市发挥各类组织作用,突出村民主体地位,推动民众自我管理、自我服务、自我监督,从而提升基层活力。总之,全域党建理念引导下的结构调整,优化了乡村治理的组织界面。
(三)乡村治理界面的重构与调适
1. 技术赋能重构界面形态
D市高度重视技术在网格化治理中的赋能作用,投入大量资金建设信息平台,借助手机APP实现网格员实时上报和处理矛盾纠纷,重构了乡村治理界面。技术应用能打破乡村治理界面的“真空”,增强“通透性”。但不同治理界面之间的数据壁垒仍需要解决。
1. 明晰职责确保责任落实
D市建立了统一领导、明确职责、考核激励的工作机制,形成上岗公示、积分管理等制度,确保各级网格责任落实。
1. 规范流程形成业务闭环
D市网格化治理工作具有完整规范的业务流程和绩效考评机制,确保体系正常运转,形成业务闭环。
(四)乡村治理的目标整合与功能拓展
1. 战略引领实现目标整合
在实现中国式现代化语境下,D市网格化治理界面目标逐渐由经济增长拓展到产业、人才、生态、文化等全面振兴。这要求基层治理从粗放向精细转变,以满足农民日益增长的美好生活需要。D市通过全域党建,优化设置,整合资源,破除部门壁垒等问题,以保障农村群众获得感、幸福感和安全感的提升。
1. 制度集成促进功能拓展
D市在网格化治理中强调党组织政治功能,以全域党建为抓手、全科网格为载体,扩展了治理功能。“四议两公开”工作法等创新与网格化深度融合,发挥制度集成作用,服务共同治理目标。
五、结论与讨论
(一)结论
对D市案例诊断表明,其网格化治理变革符合界面治理理论的一般设置,但界面各要素之间仍存在张力。今后应注重以下方面:
1. 以外部环境整合,推动网格嵌入治理体系。
2. 以内部结构优化,提升乡村网格运行效率。
3. 以界面属性重塑,构建网格治理综合平台。
4. 以治理功能创新,拓展网格治理功能范围。
(二)讨论
界面治理理论主要面向城市治理提出,但本研究表明其基本范式也适用于解释乡村治理变革。与此同时,在分析不同场域时,需要对理论框架进行必要修正,以提高适切性和诊断准确性。本研究的意义在于,通过个案验证了界面治理理论的适用性,并为乡村网格化治理变革提供了理论参考。
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