渔业船网工具指标的经济价值之二
来源：农业人才网
时间：2023-08-28
02:12:58
作者：农业人才网
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（本文仅代表个人观点。全文约4000字，阅读完需15分钟）法律具有前瞻性但也具有滞后性。所谓前瞻性是根据当时情势，预测规范可能的收益与风险，并采取预防性措施；而所谓滞后性是指因法律制定时未能预见，而在执行中发生了相当的情势变更导致法律无法应对现实所需。笔者认为，《渔业法》、《渔业捕捞许可管理规定》在设定之初，其主要是保障渔民的生存权益，即以“生计渔民”的设定为主，故针对申请人的资格审查是比较严格的，一般需要具有沿海居民资格，如果是企业申领，则需要企业负责人户籍地需要是沿海居民。采取禁止买卖、出租捕捞许可证或者船网工具指标的方式，较为有效遏制了资本冲动，保住了渔民的铁饭碗。但随着沿海社会经济水平的发展及市场经济的日益成熟，沿海居民的生活出路逐步增加，新一代渔民来自沿海居民的比例在下降，尤其是在严格控制船网工具指标的导向之下，不再有新增指标所带来的新渔民，而是由资本带入的原指标所腾换的新渔民。笔者2018年曾在启东做过一个社会问卷调查，计划由子女继承捕捞业的比例不足10%，因此，“保障渔民生计”而限制他人从事捕捞职业，其价值取向的根基已经动摇。换言之，在新时代忽视“商业捕捞”的发展趋势，势必会窒碍捕捞业的发展，退出者缺少市场化的补偿，进入者缺少必要的渠道。同时，市场经济下公平竞争的法治意识，也要求排除新入者仅以身份所享有的优先权。新形势下打破船网工具指标的流转限制似乎已成必然，根据《渔船管理改革十条措施（讨论稿）》，其主要指：海洋大中型渔船船网工具指标全国统筹不再分省下达，并允许全国流动，同时针对企业法人购买渔船，法定代表人的户籍地要求改由住所地替代。但笔者认为仍有必要回答以下几个问题：（1）打破指标流转限制是否是最优选择？（2）打破指标流转限制是否会引发其他问题？（3）如果引发问题，采取何种措施可以预防？回答上述问题，笔者认为可以从多个视角出发，其一，现有流转制度运转是否可行；其二，新流转制度能否产生更高的效率；其三，新流转制度是否会影响渔业资源保护目标的实现。其一：当前并没有绝对禁止船网工具指标的流转，只是禁止船和船网工具指标分离流转。这一政策的制定目标，是为了防止分离流转可能引发的突破船网工具控制指标的风险，因为分离流转导致三无船舶增多的概率会增加。如前只卖船但不流转指标的案例是因为发生纠纷才浮出水面，否则都掩盖在冰山之下。当然，这种预防性政策的设定，也是由于监管手段和能力所限的产物。一个好的制度需要一整个配套的体系方得发挥效用，否则有可能好心办坏事。那么这一流转制度运行是否可行？我们应当看到，这一船网工具指标随船移转的政策是受极大限制的，但这一限制是过户政策的限制，其主要体现在三个层面：其一是受让人的资质审查，现行《渔业捕捞许可管理规定》尽管在第2章船网工具指标中没有提及，但在第3章捕捞许可证中第33条明确了申请人户籍地、法人登记地及法定代表人户籍地要求。获得船网工具指标的目的在于获取捕捞许可证，因此两者条件具有连带性。正因这一限制，在现实中挂名现象比较普遍，造成实际所有人和登记所有人不同。当然，现实中也有聪明的规避之术，即在当地先行注册法人，由当地人担任法定代表人完成过户，再通过法定代表人变更方式来实现统一。辽宁省高院张某某、周某船舶买卖合同纠纷二审民事裁定书【（2019）辽民终1545号】中，法院认定此种方式没有违反法律、行政法规的规定。其二是指标压减的地方压力，根据国家部署，每年都需要压减一定量的船网工具指标，这一指标并非在全国范围统筹，而是分解至各地落实。在此情况下，指标转出地渔业部门自然乐意，但指标转入地渔业部门则考虑到既定目标的完成，就会有所限制。最高院申某某、日照市岚山区海洋与渔业局农业行政管理(农业)渔业行政管理(渔业)再审审查与审判监督行政裁定书【（2017）最高法行申2776号）中，就提及福建省出台规定暂停外省渔船买入受理、审核工作。其三是作业场所许可的漏洞，船网工具指标的控制目标之一，是结合区域渔业资源控制某一区域内的捕捞强度，而指标划转后，按照现有捕捞许可的规定，作业场所与申请人申请内容关联度不大，而是与作业类型与被申请渔业主管部门的权限有关，例如江苏渔民买入浙江籍渔船，按照购买人户籍要求在江苏办理许可，根据现有许可规则，该船的作业场所将从浙江转入江苏，而不能仍停留在浙江，那么势必会造成江苏区域内捕捞强度的增加，如果严格控制区域捕捞强度，则江苏乐成指标转入的积极性就不会太高。笔者认为，上述三个问题是制约当前指标流转的因素，第一个问题也是当前流转制度下实际造成的，或者说因为这一政策造成了（权利人）权责利不能统一的情形。而改革措施中，明显可以解决第1和第2限制，但第3项限制却未提及。笔者理解，即便放宽作业场所的许可，在船籍港管辖与属地管辖间，仍然会造成巨大的管理鸿沟。因而，进一步放宽购买人资格，以原船籍港地继续注册登记渔船，维持现有地区捕捞强度，各方接受度可能会更高。但此种策略，对解决跨地购入渔船合并船网工具指标造大船需求，仍是难题。其二：我们看待效率，一般是指投入产出的比重。当前，船网工具指标属于“配给制”，这一“配给”主要依靠的是行政审批（许可）的调节，通过某一基本原则实施分配，以此实现生产要素的流动。“船网工具指标”作为投入捕捞生产的基本要素，在配给上具有举足轻重的核心地位。当前，船网工具指标在各省的分配以及配给至生产单位，并无明确的规则。参照《渔业法》第22条有关捕捞限额分配应当体现公平、公正、公开的三原则及《渔业捕捞许可管理规定》第9条关于小型渔船船网工具指标依据“渔业资源和环境承载能力、资源利用状况、渔民传统作业情况”予以确定的要求，笔者认为，船网工具指标分配及配给，应当遵循公平、公正、公开三原则及科学合理、兼顾历史的原则，而现实中，对历史和现实的确认占有较大的权重，而且是以正义为导向。《渔业捕捞许可管理规定》第32条规定应当优先安排当地专业渔民和渔业企业，笔者理解此种优先权是基于“靠山吃山、靠海吃海”的当然正义。显然，这种历史确认与当然正义，与公平、公正、公开兼容性并不佳，也与科学合理难以匹配。举简单一例，《农业部关于进一步加强国内渔船管控、实施海洋渔业资源总量管理的通知》中，山东省2015年的捕捞渔船总数为10355艘，主机功率总数1292888千瓦；而江苏的对应数字是4274艘和550932千瓦。从江苏、山东两省海域面积、渔场资源相比较，很难说这种分配具有科学合理性。显然，改革措施是希望借助市场这只看不见的手来实现生产要素的配置。而市场在配置资源上的优势（笔者认为）则是：高效率、透明化以及优胜劣汰。资本是逐利的，而高效率的配置实则是经济利益的驱使。放宽船网工具指标交易限制，乃至在全国层面放开，实际上是资本依托其敏锐的嗅觉来实现利益最大化，这种利益最大化，笔者认为有两方面，一方面是获得捕捞权，通过捕捞活动来获得收益，另一方面是以船网工具指标自身的经济价值为要，降本增效或者提高指标价值来获得收益。当前江苏部分资本已经蠢蠢欲动，在区域指标价格不同的情况下，期待购入外省低价指标，试图在低成本下实现同等收益来实现增效。这种资本逐利带来的第一个正面效果，就是可能会纠正因行政管控所带来的船网工具指标的价格扭曲。当市场开放并自由竞争时，会打破地区性的垄断，在供求关系指引下，船网工具指标经济价值在价格的体现上，将会有所调整，并趋向于统一；国家在实施减船转产项目时，则可参照市场价格来实施逆向收购，从而避免盲目设定补偿价格，导致项目推进难，也可以市场中的竞争者身份出现来收回船网工具指标。市场化带来的第二个正面效果，就是有利于船网工具指标要素向需求者集中。海洋捕捞属于高风险、高投入的行业，其产出却具有不确定性，既有十网九空，也有一网暴富。因而在优胜劣汰中，船网工具指标将向经营好、收益好的个人或企业集中。当然，这种理想模式并不完全涵盖当前的海洋捕捞经营模式：经营收益好的个人或企业，其收益来源并非全部来自海上捕捞，而是来自产业链的后端，即产品的销售端。聪明的企业家将生产风险转嫁在分散的个体捕捞业者上，而通过其自身的进货、出货渠道和管理模式，赚取差价。因而这种指标要素的集中，可能是一种联盟式的集中，即生产者乐于与信誉好的企业搭档，从而大型水产企业在并不自持船网工具指标的情况下，实现船网工具指标要素的集中。市场化带来的第三个正面效果，就是有利于船网工具指标分配的公平性。当取消了当然正义的分配方式，实际上分配就会跳出依申请批准的循环模式。《行政许可法》第53条、第12条规定，针对有限自然资源开发、公共资源配置的许可，应当采取招投标方式进行，但法律、行政法规有例外规定者除外。若摈弃申请批准而采用招投标模式，引发的连锁反应是指标分配将更加公开透明，程序将进一步优化。当然，笔者对此持怀疑态度，当前通过新增船网工具指标而增加捕捞许可的概率极低，主要是已有指标的流转，故实际可操作余地，仅在专项许可之上。即如《浙江省渔业管理条例》第20条之尝试。其三：市场不是万能的。资本逐利的特性要求其追求经济收益最大化，除非垄断作私产考虑，否则在零和博弈的竞争中，对公共资产的争夺极有可能会以公地悲剧收场。海洋捕捞业的主要制度中，除投入要素控制外，还有产出控制。《十四五全国渔业发展规划》（2021）中明确海洋捕捞产量是约束性指标，每年限定在1000万吨以内。尽管长期以来由于配套措施缺乏，实施效果不佳，但并不影响我们据此进行判断推理。我们期待船网工具指标流转后提高要素集中度并产生更高效益，但该效益必然是以捕捞生产为基础的。若仍然按照当前投入性的控制为主，则在提高捕捞效率之下，可能会产生两个结果，一是渔船逐鱼而动，哪里有鱼往哪里集中生产，造成区域性捕捞强度过大，二是按照市场经济理论，市场配置下所带来的是生产效率的提高，那么在相同的时间内其捕捞产量将会增加，如果不对捕捞时间予以限制，则很有可能突破捕捞限额。这两者都是管理者极力需要避免的。当然，在当下船网工具指标限制性流动下，上述问题也同样存在，但放宽限制后，可能会加剧这一问题。船网工具指标作为基本的生产要素，是捕捞生产的前提。船网工具指标放开流转限制，另一个问题可能是资本入侵实业。当船网指标过度集中，便有可能向垄断迈进。规模化作业当然可以降低生产成本，提高收益，但也有可能过度集中形成垄断，船网工具指标就成为垄断资本榨取利润的工具。当前比较典型的入侵也在渔业行业中体现，在养殖用海（水域滩涂养殖）上，依托资金优势在公开招投标中获得的滩涂切割后转包至实际使用人，实际上提高了海域的租金，反而抬高了实业进入门槛，更不利于竞争。
