与时俱进强化贫困地区宅基地管理体系建设
甘肃省陇西县农村合作经济经营服务站 吴钢
现行农村宅基地制度是建国以来逐步发展演变而成的，经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“户有所居”、“居者有其屋”，对于农村社会生产生活稳定起到了重要作用。然而，随着城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中存在的问题和面临的挑战也日益突出，必须与时俱进强化贫困地区宅基地管理制度和管理体系建设。
一、现状问题
1、闲置浪费现象严重。当前随着城镇化的加快推进，贫困地区农村建房热已不突出，但是在农村随之出现了无人居住的闲置宅基地，且农村边远地区较为普遍，特别是近十年脱贫攻坚工作中进行移民搬迁、集中插花安置，由于大量老旧危宅基地闲置后退出不彻底，与其他农户闲置的宅基地一道形成一户多宅。
2、无序建房现象突出。受传统习俗观念的影响，十年前随着农村经济快速发展和农民外出务工经济收入的增加，农村出现了打庄盖房和翻修建房热，开始向交通便利的中心村、道路两边、山下集镇边缘聚集，向国家地方建设项目拆迁补偿区聚集。另外，贫困地区受各种因素的制约，基本没有村庄集中统一规划的概念和意识，只要是自己的承包地就可以随意打庄盖房，造成大块平展的耕地开天窗。在陇西县土地面积较大的西北山区，还普遍存在大庄套小庄的习俗，庄内随意盖房修建生产生活设施，大庄包括附属设施用房占地面积在一亩左右。
3、历史遗留问题多而复杂。一是贫困地区违反宅基地管理政策及土地管理法规问题普遍，如一户多宅、未批先建、少批多建、私下买卖等。二是受包产到户前自留地及房前屋后归农户管理政策影响和占有就归自己的观念影响，农户抢占圈占房前屋后集体土地及耕地现象十分普遍，是他人不可逾越的“私人领地”。近年，通过确权登记和颁发不动产登记证，虽然明确了其合法占有标准和区域，但是在人均土地面积较大的边远农村，农户实际占用宅基地面积超过规定标准的现象还比较普遍。三是无序建房和占地以及私下交易、邻里家庭内部纠纷等，直接影响了宅基地确权登记颁证的进度。以上这些历史与现实交织的棘手问题，既是农村普遍存在的历史遗留问题，也是当前宅基地管理绕不过去而急需依法依规处理的问题。
二、症结根源
1、宅基地管理制度滞后。随着农村经济的快速发展，大量农民工进城务工，部分农二代农三代已完全融入现代城市生活和环境，不愿再回农村而想在城市立业安家，原先农村的宅院房屋由季节性闲置变成长久闲置。一方面，造成土地撂荒，人口外流，农村空心化；另一方面，造成大量农村宅基地闲置荒废，乡村产业发展没有建设用地。受法规政策及农村宅基地管理制度的限制得不到盘活利用，已在城市稳定就业的农民瞻前顾后，既想处置自己闲置宅基地，又想保留农村的根基，从城市能够回到农村。原有的宅基地管理制度已不能适应农村经济社会出现的这些新情况、新问题。
2、农村宅基地执法管理没有跟上。一方面，广大农村由于农户法规及政策意识淡薄，农村封闭的社会环境和疲软的基层组织，使其在宅基地管理职能职责上没有认真履行。致使农民在集体土地（承包地）上随意超标准抢占圈地建房现象比较突出；另一方面，农村宅基地管理体系运行不畅，2004年后由乡镇、村管理调整到县乡原国土资源部门垂直管理，造成日常监管力量的严重削弱。方方面面的利益和权力纠结，导致基层组织和干部缺乏加强管理指导的工作热情和责任，受此影响形成大量历史遗留违法行为没有及时处置。如果按照行政处罚法第36条，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，又增加了解决历史遗留问题的难度。
3、 村庄规划及落实严重滞后。1993年11月1日，国务院发布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》，2018年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施。但由于受地方财力等各种因素的制约，加之多年来各级政府及行政主管部门对村庄规划编制及落实重视不够，致使集镇及村庄规划编制在农村没有得到很好的执行和落实。再者，贫困地区的村组一二轮集体土地全部承包到户，普遍没有预留机动建设土地，乡村组织只负责审批，而不负责选址位置。这样就不可避免的造成农户宅基地的分散和零乱，就不可避免的发生占用基本农田、承包耕地建房。这一现状已直接影响到今天村容村貌的整治和农村公共服务设施的建设和提升。
4、新监管体系还没有有效运行起来。尽管2020年机构改革后明确由农业农村部门履行宅基地管理职责，但是，由于各种因素的制约，自然资源部门和农业农村部门的管理职责在基层还没有完全理顺，县乡农业综合执法机构人员业务水平参差不齐，执法事项和权责还没有明确授权纳入，开展介入、受理、履行宅基地监管执法；村级协管队伍还没有真正建立起来并有效开展工作。
三、工作建议
面对量大面宽的农村旮旯角落，谁去监管农户打庄盖房，谁去上报汇总信息，谁去配合基层组织及时制止处置违法占地行为。很明显，如果日常监管机制不建立健全，将给执法管理造成重大影响，宅基地违法行为和无序管理行为将得不到有效解决，节约与合理利用土地资源将是一句空话。所以，当前急需建立健全县农村宅基地日常监管制度体系。
1、应明确理顺宅基地管理机构及人员职责。按照中央提出的建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的农村宅基地管理机制要求，县农业农村局必须设立专门的股室或明确承担宅基地管理工作的股室，有些县将此项工作授权于下属事业单位农经站（农经服务中心）具体承担，不管哪一种方式，都必须确保职责明确，有人管事，有人干事，不能出现推诿扯皮。乡镇必须设立宅基地审批管理办公室，可以单独设立，也可以综合设立，与乡镇农业服务中心或便民服务中心合署办公，同时，配备能承担工作，履行职责，胜任管理的专职工作人员。
2、应着手在村级建立宅基地协管员队伍。具体可考虑村两委班子成员中确定一名村级总负责的协管员，每个村民小组确定一名协管员，为便于开展工作，一般由村民小组组长兼任。作为法律授权宅基地管理的村级集体经济组织，要切实承担起工作职责，加强日常监管和信息上报工作，配合乡镇政府及县级农业执法部门依法查处村民及其他组织的土地违法建房和破坏行为，依法压实履行保护土地资源职责和属地监管责任。为此，县乡各级组织要进一步加强对村级集体经济组织及宅基地协管员的政策法规及信息网络化管理的培训，实现和建立县、乡、村三级联动的网格化监管体系和监管责任落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制。通过制度管人管事，全面提升基层宅基地管理的信息化规范化水平。
3、应明确授予乡镇人民政府（街道办事处）农村宅基地管理行政执法权。为进一步明确执法职责，十分有必要从行政执法的角度赋予乡镇和街道办事处执法权，使县乡管理执法部门明确主责，减少推诿，强化执法，高效便民。目前，广东、广西、山西、贵州等省级政府均下发文件，赋予乡镇人民政府和街道办事处行使农村村民非法占用土地建住房行政执法权。同时，制定执法权责清单，根据现行法律法规和有关政策规定，明确乡镇人民政府（街道办事处）在宅基地等土地管理中的七项权责：（1）宅基地审批权；（2）农村宅基地监督检查权、违法行政处罚权和破坏基本农田的行政处罚权；(3)设施农业用地备案权；（4）违反城乡规划行为的处罚权；（5）制止非法占用土地职权；（6）保护永久基本农田职责；（7）部分用地审核职权。
4、应着手加快村庄规划的编制落实工作。随着党的十八大五位一体建设和十九大乡村振兴战略的确立，城乡“多规合一”规划和村庄规划编制提上各级政府及部门的议事日程。2019年1月，中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部下发了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》；2019年5月和2020年12月，自然资源部办公厅先后下发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》、《关于进一步做好村庄规划工作的意见》；2021年12月31日，定西市人民政府办公室印发了《定西市村庄规划编制工作方案》，提出统筹城镇和村庄发展,按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类和看不准类五类村庄规划,有序推进全市村庄规划编制工作。文件提出到2022年底，全市完成应编尽编村庄规划的总数达到50% ，力争60以上；到2023年底，全市完成应编尽编村庄规划达到100%；最终形成“一张蓝图、一本规划”。无疑，在加快村庄规划编制的同时，及早落地实施，对依法节约利用土地，开展村容村貌整治，保护乡土文化；对规划实施各类产业发展项目和农村公共基础设施建设项目；对避免国家及农民财力投入的巨大浪费和损失，具有十分重要的现实意义。
5、应着手强化县乡农业综合执法管理队伍能力建设。县乡农业综合执法管理队伍是实施农村宅基地有效管理的执法主体和落实主体，其管理执法能力和水平直接决定着辖区宅基地管理的规范。所以，县乡政府及相关行政主管部门，一要采取各种有效措施，多途径、多形式地对县乡农业综合执法管理人员及村级协管员进行土地管理法规和政策培训，提高政策法规和执法管理水平；二要加强县乡管理队伍建设，特别是乡镇农业综合执法队要充实稳定专业人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费，提高执法水平，杜绝“以罚代法”“以罚代批”行为的发生。三要建立健全各项用地、规划审批及宅基地管理、闲置利用制度，定期或不定期对辖区实施情况落实进行监督和检查，同时，发挥村级协管员作用，加强日常巡查和网络周报告制度，随时进行跟踪管理，随时进行执法监督，随时进行执法查处。
6、应着手下大力气稳慎处置历史遗留问题。解决历史遗留问题，是释放宅基地权能、促进宅基地流转的基础，也是新形势下强化宅基地管理体系建设的基础。针对贫困地区的现状和实际，要按照摸清底子、建章立制、规划引导、分类处置的思路和方式稳妥有序的进行农村宅基地历史遗留问题的处置工作。首先县乡村各级组织要结合宅基地确权登记颁证逐村逐社逐户进行清人清宅，全面细致的摸清农户宅基地各类基础数据，为制定处置政策奠定基础；其次以《土地管理法》等法规颁布实施时间节点，分情况分时段提出解决历史遗留问题的政策措施；第三，为便于衔接解决问题，对自然资源部门宅基地管理职能划转交接后，即2020年1月1日后新增加的宅基地违法行为，按照国务院2020年7月3日召开的全国乱占耕地建房问题整治电视会议精神要求，要立行立改，对增量问题采取“零容忍”的态度，及时发现、及时整治、及时处理，由县农业农村部门牵头查处；2020年1月1日之前的由自然资源部门牵头进行查处。 通过稳慎解决突出的一户多宅、超面积住宅、违法建房和私自转让等历史遗留问题，为建立依法规范有序的农村宅基地管理新体系扫清障碍，创造条件。
7、应建立农村宅基地管理服务平台。县乡农村宅基地管理部门要积极适应数字政府建设和放管服改革的内容和要求，加快推进宅基地基础信息调查、宅基地数字化管理服务系统和交易系统开发，建设集宅基地所有权管理、资格权数据库、使用权管理等基础数据功能模块，建设和改造能与农村产权交易市场相连接的服务端口，在实现信息数据共享的前题下，实现宅基地申请、审批、监管、信息发布、交易、备案、颁证等业务全流程数字化管理和网上办事，做到让数据多跑路，让群众少跑腿，全面提升线上线下服务群众的水平，让办事群众真切的感受到信息化时代的便利和快捷。同时，依托现代信息化技术，进一步提升宅基地日常监督管理水平、提升闲置宅基地盘活利用服务水平。
